摘要
國家加大力度促進農村土地綜合整治，其目的在于確保糧食的供給、維護生態環境、對城鄉發展方面進行統一規劃、改進和完善用地格局等等，不過，土地整治項目的開展過程當中在地方上往往出現一些不足，比如農戶不愿意參與其中、相關設計缺乏合理性、農戶房屋和地產等無法獲取權益保障等等，這些都不利于土地整治項目的開展。文章先是針對土地綜合整治成果展開剖析，然后針對土地綜合整治的摸索和實際操作方面進行剖析，接下來論述了土地整治工作當中的不足之處，最后，針對其不足之處提供了與之對應的土地整治的措施，為我國土地綜合整治方面提供了一定的參考。
關鍵詞：土地綜合整治；項目管理；存在問題；應對策略
一、引言
新的歷史階段，我國更是將土地綜合整治工作作為重點來抓，國土資源部門融合國家相關措施投入大量的資金來促進整治項目的開展，土地綜合整治開始發展成國家關鍵性的系統工程。最近一段時間里，我國土地流轉體系逐步健全，土地的經營也開始朝著大規模發展，進一步和農業現代化融合起來，這些屬于目前我國土地綜合整治的關鍵性特點。xxxxxxx一再提出，要加快速度劃出并且嚴格把守生態保護、環境質量、資源利用三個方面的底線。與此同時xxxxxxx還反復指出需要節約和集約利用資源，促使資源利用方式發生前所未有的變化，加大力度針對資源節約的所有步驟進行管控，盡可能的減少各種能源和資源的耗損，并且加大力度促進綠色循環經濟。以此為前提，我國土地綜合整治工作成果顯著。不過針對現階段的管理狀況來分析，還有很多不足之處，發展當中需要引起足夠的重視。針對這些，相關人員需要對目前我國土地綜合整治項目管理工作當中的不足之處有充分的認知，并且積極的摸索，合理高效的形成與之對應的措施，盡可能的處理存在的問題，從根本上提升土地綜合整治項目管理工作的質量，促使其具備更高的成效。
從2005年開始，全國多地都開始了包括農村以及城鎮建設用地方面的土地綜合整治。其中城鄉建設用地增減掛鉤試點發展成大部分地區促進城鄉工業化城鎮化的關鍵措施。而由于土地整治帶來的諸多不足之處，屬于最近幾年引起社會普遍重視的問題。
二、土地綜合整治取得了顯著成效
?。ㄒ唬┭a充了耕地數量，提高了耕地質量
1997年~2009年這段時間里，全國因為土地整治反耕土地超過了5000萬畝，耕地的占用和補充達到了總體平衡。遼寧、安徽等大部分省份耕地的占用和補充方面都達到了平衡。河南新鄉市耕地數量因此而有所增長，2009年整個新鄉市的耕地面積有了26萬畝的增加。在耕地數量增加的前提下，利用土地整治，農田基本上都可以達到高產穩產，生產水平得到了進一步提升。全國每年治理之后糧食產量都明顯增加。以湖北省作為例子，從2005年~2008年這段時間里，在經過土地整治之后，中低產田大幅度增產，糧食產量喜人。
?。ǘ┐龠M了土地流轉，增加了農民收入
土地整治讓耕地能夠連成一片、方便對土地進一步平整、能夠實現渠水澆地的配套措施、讓道路更為通暢、有利于讓經營形成一定的規模和促使農業產業化。湖北省對一百六十多個山崗丘陵進行了改造，從而耕地面積增加了3.6萬公頃，項目區內新近增加的耕地依照本身的特點，構建起了各種經濟作物產業園。四川省土地整治之后大面積的土地承包給農業企業用來種植特色農產品。
土地整治讓耕地面積增加了，農民的收入也隨之而增加，并且有利于提高農村的生活水平。山東省臨沂市土地整治之后新增的兩百多畝土地承包給了農業企業，農民成為了股東，每年都能通過土地能夠獲取穩定的收益。河南省新鄉市對農村社區進行科學規劃，政府機構投入大量的資金用來構建和健全農村新型社區的相關設施。到了2019年，農村新型社區基礎設施建設方面的投入已經超過了6.1億元。
?。ㄈ﹥灮顺青l用地結構，推動了城鄉統籌發展
土地整治有利于城鄉建設用地的周轉，土地承包獲取的資金可以用于土地整治和鄉村建設，農村建設獲取到了來自城市的根本性的支持。安徽省建設用地關系到的農戶，只需要提供極少的資金就能夠搬進新居。
土地整治解決了對發展用地的制約，工業化、城鎮化能夠取得更大的進展。山東通過土地整治重新得到了能夠用來耕種的土地七萬多畝，多余出來的建設用地指標吸引了400億元的投資，新增加的工業項目超過了350個，新增加的商業項目超過了60個，新增加的基礎設施建設項目超過了40個，另外的項目不少于150個，滿足了發展用地的需要，農村的剩余勞動力也有了用武之地。
?。ㄋ模┩貙捔送恋卣畏秶?，構建了綜合支撐平臺
土地整治工作從農業耕地發展到農村，又從農村發展到城鎮。經歷了短短十余年的時間，就發生了根本性的變化。2005年之前，土地整理關鍵是針對農業用地，目的是為了做到耕地的占用和補充之間的協調。2005年之后，全國范圍內實施了城鄉建設用地增減掛鉤措施，將村莊的整治歸入到土地整治的內容當中，土地整理真正的步入了綜合整治。在經濟比較發達的省市，土地綜合整治不具備太大潛力。所以土地整理只能是從農村的耕地拓展到城鎮土地。廣東省為了滿足新形勢的需要，對工業化、城鎮化過程當中產生的數量眾多的廢棄的廠房、城鎮等加大力度進行了改造和整頓治理。
以范圍拓展為前提開展的土地整治逐漸發展成促進城鄉統一規劃和城鎮飛速取得進展的綜合平臺。2009年之后我國土地整治融入了工業化、城鎮化進程當中，妥善處理了耕地保護不具備相應的動力、工業化城鎮化不具備需要的土地、農民增產豐收不具備相關途徑、新農村的構建不具備足夠的資金、城鄉統一安排不具備重點等多個不足之處。土地整治擴展了土地的供給范圍和使用范圍，有利于對城鄉建設用地的全方位節約規劃和集約使用。
三、圍繞土地綜合整治積極開展多種探索與實踐
?。ㄒ唬┙y籌城鄉綜合配套改革試驗區積極開展土地確權
四川省成都市是國家的總體配套改革試驗點，積極進行農村土地確權，確權關系到農村的所有土地，包含農業經營用地、宅基地、林業用地等多項內容，對土地產權進一步明確，有利于土地的綜合整治，農民土地權益也因此受到了保護。
?。ǘ└鞯胤e極探索多樣化的宅基地退出機制
國際方面已經具備的成熟經驗告訴我們，城鎮化有利于土地的節約，不過我國的具體狀況卻不是這樣，從1978年~2007年這段時間里，城鎮化從18%上升到了45%，農村人口大量減少。不過從1996年~2006年，農村人口的宅基地面積從最初的0.3畝增加到了0.34畝。十年當中，整個國家增加的100萬畝農村土地當中，宅基地所占面積超過了80萬畝。其關鍵原因在于農民不僅在城市當中有了住宅，在農村同樣占據著宅基地。所以農民進城之后原來的宅基地怎樣處理，是進一步促進農村土地綜合整治、完善城鄉建設用地架構的重點。
現階段各地都在摸索中取得了一定的成果。一是天津采用的宅基地換房形式。在土地增減掛鉤方式下展開的土地整治當中，農民可以使用宅基地換取一套甚至多套城鎮當中的住房農民也因此成為了城鎮居民。農民可以享受經濟適用房的優惠措施。二是浙江嘉興使用的兩分兩換方式。將農村土地整治和農民成為城鎮居民融合進行。三是重慶現階段開展的戶籍改革和土地整治的融合。農戶可以利用戶籍轉換將原來和農民戶口相關的承包耕地、林業用地和宅基地去換取城市居民所擁有的的五大保障。
?。ㄈ﹪L試跨區域的建設用地指標流轉
作為土地整治當中的關鍵，城鄉建設用地增減掛鉤試點措施需要在縣或者市區區域范圍當中進行。重慶采取了地票方式，從原來的掛鉤試驗規定的行政區范圍當中掙脫出來，遠郊區也劃入到了掛鉤的范圍當中，并且可以在多個縣市內展開，從而讓指標市場化能夠涉及到更大的范圍。地票做到了對價格方面進行統籌，并且將土地的交易轉換成了票據的方式，這樣點對點的掛鉤，就變成了通過票據方式進行的統一管理，土地因此可以因為級別劃分而確定與之對應的收益。
?。ㄋ模┰趯嵺`中普遍形成了政府主導的土地整治工作機制
土地整治工作牽扯到比較大的范圍，有相關政策措施作為保障，在具體的工作當中，已經從一開始的國土資源機構轉換成了政府部門管理，從部門工作直接演化政府統領全局，全國各地一致出現的是政府部門起主導作用、國土資源部門配合、其他部門聯合行動的工作體系。河南新鄉依照書記帶頭、政府促進、總體統籌、全市按照一定的步驟推廣的原則，首先在地級市的區域當中進行土地整治，為糧食主要生產區域、經濟落后地區進行土地整治工作做出了示范。
四、土地整治中存在的問題
?。ㄒ唬┩恋卣我巹澐桨覆粔蛲晟?，不利于土地整治較快推進
同傳統土地整理的新事物相對比來說，土地整治所包括的全新內容有其突出的特點，即長期性、綜合性，唯有使其長時間處于平穩狀態才會有效益形成。因而，要對農業、水利、交通、林業等多類專項規劃進行通盤籌劃，將土地整治規劃設立好，并使其具有現實可行性和系統性，從而使最終的總體成效得到較大的提升。就現如今來說，各個地區的規劃都未跟上時代的發展，土地整治工作缺少清晰的目標和規范性，致使資金白白浪費，或許還會使農村民眾的利益受損。
1.規劃目標的清晰度不足
從整體上來看，土地整治未設立完善的規劃，而且目標的清晰度不足，未能持續開展，無法將預先設想的成效變為現實。之所以要開展土地整治活動，主要既是為了使農村民眾的生活、勞動以及環境條件。但是，因為活動開展的范圍比較局限，故而成效甚微，從而使得整治只是對土地進行了整理，只完成了耕地連片，只實現了灌溉排水的作用。盡管建造橋梁和道路使得農村的交通環境有所改變，但其實只是基于當前已有的居住條件進行簡單的修補，經常出現剛將路修好，就有不少村民將房子建在水泥路的兩邊。如此一來，非但為使耕地增加，反而使得農村建設用地管理工作受到更多的阻礙。很多村民點都匯聚于公路兩邊，房子總是建在水泥路的兩側，這使得公共基礎設施投資難以集中在一起，無法得到合理的運用，同時還使得大面積的耕地被占，極大地浪費了土地資源。同時，由于原村莊里還有很多的宅基地，導致建設用地不斷加大。
2.總體布局太過籠統
對于土地整治工作，項目區并未給出合理的規劃，而且綜合性較弱。土地整治規劃未能有效地關聯于電網計劃等，而且缺少深度。一些規劃與現實情況完全相悖，施工單體圖以及平面圖的指導價值未能展現出來，無論是可行性還是無誤性都與設計不太相符。部分規劃所納入的治理范圍過小，未對整個區域進行設計。除此以外，規劃策略未能真正地落到實處，項目沒有規范性，太過隨意。
?。ǘ┩恋卣钨Y金來源較為單一，制約土地整治深入開展
土地整治工作與多個方面有關，需要較大的投入，而且有很長的建設周期。尤其是涵蓋了村莊整治的項目，需要有極大的資金量，從而完成諸多艱難的事務。各個地區在完成該工作期間，在投資方面，土地整理復墾部分的投入主要由政府擔負。在農民建房資金方面，主要是自己籌集與政府補貼。在農民聚居點的基礎設施方面，主要是地方政府財政支持以及中央政府支農資金打包。在一些村辦企業發展狀況較佳的弄村，也會有企業給予資金上的支持。一些地區為了使資金方面的需求得到滿足，還會想金融單位申請貸款。所以，當前急需化解的一大問題就是要對社會資金的進入進行開啟，尤其是鼓勵民營資本參與到整治當中。但是，就當下的現實狀況來看，大部分的耕地整理尚未達成對民間資金的有效引入，這主要是因為相應的機制未設立起來或是還有很多不足，而且缺少有效的利潤增長點，尤其是很多地區未把土地確權看成是交易的前提。
?。ㄈ┩恋卣沃械亩唐诩夹g支持與長期設施管理問題需要予以明確
土地整治既與土地緊密相關，又與環境、社會、經濟等有關，其在技術性上有較高的要求，以免不適宜的操作導致村居建設上產生反復，或是導致環境重度受損等。部分地區在進行整治之后，將自然條件拋開不顧，一味地看重名貴樹種，而不管其是否適合在當地種植，從而破壞當地的生態環境。此外，在新村建設上沒有任何變化，對當地的特色過于忽視，對農民的切實需求不予看重。
現如今，國家從資金方面給予了土地整治極大的支持，通常也不會再對管護資金進行專設，需由使用者來完成后期的管理與維護。然而，卻未確切指出相應的權責，這使得一些地區所建設的農田配套工程難以展現出應有的長期價值。
?。ㄋ模┩恋卣沃行枰幼⒅剞r民參與
各個地區在開展土地整治期間，鼓勵農民都加入進來，從而通過勞動得到相應的收入。從湖北省的實踐經驗可以看出，此項工作由具有雄厚實力的集體經濟組織來落實，不但可以避免腐敗，而且對規?；r業經營的發展頗為有益。不過，依照《招投標法》和土地整理項目的招投標制管理，農民是無法加入競標活動的。所以，應該對以當地集體經濟組織為主來對土地整治項目進行落實的方式進行嘗試和探索，以使農民得到更多的經濟收入。同時還要對相應的管理要求加以嚴苛遵從，以使新增加的耕地質量得到保證。除此以外，因為通常都是以政府為主要導向來開展整治的，故而“一刀切”等情況或許會出現，而且海鷗農民由于改善住房狀況而導致貧困等。在此類整治工作當中，要讓農民扮演關鍵的角色，讓市場機制展現出更高的價值，從這兩個方面來對基層政府的拆遷獲地的沖動進行制約。
相對來說，土地整治很少有農民加入其中，故而該群體新增建設用地的分享也比較少。就各個地區的實際狀況而言，很多地方整治之后的建設用地基本上都被政府獲取，農民得到的非常少。從農民權益的保障及其長遠利益的維護上來說，需對土地整治期間農民土地處置權的相關問題做更深層次的探討。
?。ㄎ澹┩恋卣沃小吧舷隆迸c“左右”的關系有待進一步協調
在土地整治上，中央和地方所看重的要點有一定的區別。前者的基本方向是使耕地保護得到強化及質量得到提升、國家糧食安全性得到確保，并且將農民利益的保障、社會的穩定和諧、宏觀調控的強化置于第一位。但是，后者卻更傾向于借助此項工作來使建設用地增多，從而使城鎮化和工業化的發展更加順利。當下，土地資源十分緊缺，幾乎所有地區為了使這一情況有所轉變，都將土地整治改善用地結構和對潛在能量的挖掘看成是關鍵的突破口。此亦為地方大力促進土地綜合整治的根本動力。所以，需對中央和地方的要求以及目標進行整體思考，唯有如此，才可以較好地完成相應工作。
就各個地區彼此間的橫向比較而言，區域間經濟社會發展階段以及資源根基相異，在土地整治上所展現出的特點也各不一樣。發達地區有很大的建設用地缺口，盡管需求極強，資金富余，然而土地資源卻十分有限，難以進行大范圍的整治。經濟稍落后的地區，雖然有很大的范圍進行整治，然而卻資金不足。在整治內容方面，每個地區也都不一樣，有較多建設用地指標的地區，依舊以“加大耕地面積”為目標，對于生態環境的優化、耕地質量的提升、村民生活條件的改善等的重視度都不足，沒有將經濟社會發展對土地整治的多樣化要求展現出來。
五、推進土地綜合整治的對策建議
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1.農業部門統一規劃
農業主管部門對整治項目做統一規劃，對完善的長期計劃進行設立，并重新對土地整理的目標做定位，按照年度一步一步地落實到位。同時還要清晰地指出此類整治是優化項目區所在地的土地結構以及促進其經濟發展的健全的法律制度，建設社會主義新農村，并給予強勁的支持。對土地整治的目的進行清晰說明，加快農村的全面發展。對土地整治的功能性、先導性進行強化，以當下的新農村建設為根本，對相關的整理思想進行豐富，以使其有更強的能力來對這些建設提供優質的服務。在土地利用整體規劃里，要為農村土地利用規劃留有適宜的發展空間和布局范圍，確保契合于村莊的現實發展狀況。
2.做好項目變更管理
對工程變更進行嚴控，切不可在其中將難度高的拋棄、只建設簡單的等。不能打著變更的名號來對質量標準進行下調或是減少用料、可以對施工費用進行套取等。對于審批，嚴禁以肢解或是化整為零的方法來進行逃避。在落實項目期間，所有的個人以及單位都不能在自己權限以外對變更進行審批，必須先行報批。通過批準的，則在工程結算里囊括進其工程造價改變，反之則不能囊括在內。倘若已經囊括進去，那么在審計項目的時候就要把其排除在外。若是由變更導致項目投資比原批準預算高，則需地方政府自己想辦法。變更之后的新增加的耕地率至少要與該類型項目申報要求當中的最低控制指標相一致。從根本上來說，一個項目市(縣)或者省僅可對項目變更進行一次批準，已得到批準的相應內容不能再一次提出變更。變更批準省廳后要把相應的通知、造價簽證等發放給施工單位，并對變更的圖紙進行審發。若是由變更造成工程投資、內容不同于先前的，那么就要對補充協議進行簽立。在項目施工期間，需要調增的不包括在原規劃里的工程施工內容，而且有很高的投資額度的時候，就要根據相關規定再次進行招標，從而對施工單位進行清晰明確。補充協議或是簽立合同，以使工程的造價、內容足夠清晰。對于設計變更，則要對工程的是否使用、連貫、通達、合理等進行思考，將斷頭路等關鍵問題處理好，同時亦需對投資合理與否進行思考，無論是資金的運用還是變更都必須對相關的規定加以嚴苛遵從。一般來說，變更單價是對投標報價的落實，報價合理性不足的不算在內。若是并無投標報價，那么就要基于原預算以及市場因素等，從新對價格進行擬定。
?。ǘ┛偨Y經驗，制定全國土地整治規劃
借助評價和對比來對土地整治模式進行挑選，并且要求其具有強可行性與廣泛的適應面。同時，還需對普遍性和走向性的經驗進行匯總，對國土整治規劃進行全方位的思考。另外，對各地區的土地整治狀況進行劃分，從而對近似的整治項目進行有效的指導。地區不一樣，所運用的支持策略也要有所區別，并且還要對各地在整治工作當中的關聯性進行協調，以使全國的土地整治規劃能夠真正地落實到位。
?。ㄈ┘骖欀醒牒偷胤侥繕?，促進規劃實施
對地方政府所看重的內容進行全方位的思考，基于對國家糧食安全性的保證，借助政策激勵機制以及利益主導方向將地方的創新性以及主動性激起，從而較好地完成規劃。同時，還要對規劃的嚴肅性進行保證，對相應的法律地位進行提升。在落實的時候，要讓地方政府進行通盤籌劃，在國土部門的帶領之下，所有的部門都加入其中，以使規劃順利進行。對上級規劃的指導力度進行強化，全面協調，以防建設出現重復的情況。
?。ㄋ模┍Ｕ限r民權益，維持土地整治的持久活力
應一直將農民合法權益的保障置于第一位，從對農村生產生活條件的改善來切入，根據易于生活、生產和居住的基礎性要求，在操作上始終都要具有規范性和透明性，就農民及其相關組織的建議進行大范圍征集，依照民眾是不是支持來判斷土地整治能不能開展。對農民加入土地整治活動的方式進行持續探索，對相關經驗進行持續歸納，將農民的主體作用展現來，使其在此類活動里的收益最大化。
（五）著眼長遠，明確土地整治方向
就今后來看，存量建設用地挖潛是解決我們國家城鎮化用地問題的關鍵方向，尤其是在城鎮化水平的快速提升以及城鄉建設用地總規模的嚴控之下，要對城鄉用地結構進行有效的優化，以使農村建設成功地轉換為城鎮用地。接下來，要將以后的經濟發展方式、土地利用方式變化的大方向把握好，將建設用地整理（以增減掛鉤作為關鍵載體）堅持到底，加速整理，把城鄉土地綜合整治作為關鍵方式，把土地管理制度落到實處，結合現實情況對國土資源管理新機制進行及時補充和改進，以使土地資源有更強的能力來對經濟社會的長久穩定發展進行確保。
致謝
從論文選題到收集資料，再到寫提綱，其中經歷了聒噪、痛苦和彷徨，在寫論文的過程中心情是五味雜陳的。開始選題時很迷茫，不知該怎么選好，幸而在同學和任課老師的幫助下，才得以確定。然后就是最難的找資料，由于首次寫論文，不懂該怎么著手去收集、歸納資料，因而花費了好多時間在這上面，但收集到的資料真正能用上的卻沒多少。這時得感謝我的指導老師，他始終給予我細心的指導和不懈的支持。從論文框架到細節修改，都給予了細致的指導，提出了很多寶貴的意見與建議。老師以其嚴肅的科學態度，嚴謹的治學精神，精益求精的工作作風和大膽創新的進取精神深深地感染和激勵著我。他淵博的知識、開闊的視野和敏銳的思維給了我深深的啟迪，這篇論文是在老師的精心指導和大力支持下才完成的。在此謹向老師致以誠摯的謝意和崇高的敬意。
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